目前理论界有不同的观点。一种认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。

另一种观点认为指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

2018年3月2日实施的《 高人民法院 高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份提起公益诉讼。